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學員天地

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轉觀念 強主體 抓保障——關于新形勢下鄉鎮推行依法治理的調查與思

點擊數:84772015-07-30 18:40:36 來源: 市委黨校2015春季中青班一組

     鄉村穩,國家安。全面依法治國,基礎在農村,重點在鄉鎮。鄉鎮作為依法治理的“第一道防線”,最終工作成效如何,事關依法治國方略。為此,我們先后深入到臨漳、武安、永年3個縣的4個鄉鎮6個村,圍繞新形勢下鄉鎮如何推進依法治理,了解實情,找準癥結,提出建議。

說緣由——勢在必行

為什么依法治鄉?要想推行依法治理,必須明白依法治鄉的必要性。全面依法治國的推行,鄉村基層工作的實際,基層干部群眾的要求,使依法治鄉勢在必行。

首先,依法治鄉是中央的明確要求,這是“大方向”。十八屆四中全會,是我黨首次以“依法治國”為主題的中央全會,明確提出了“全面依法治國”的戰略要求,這是新一屆黨中央“四個全面”治國方略的重要內容,是治國理政方式的重大轉變。鄉鎮作為我國最基層的一級政府,推進依法治鄉既是落實中央全會精神的必然要求,也是鄉鎮黨委政府的一項全局性工作,更是鄉鎮干部的一項重大政治責任,必須不折不扣地落實,否則中央的戰略就會落空。

其次,依法治鄉是基層的現實要求,這是“重事實”。多元化思潮需要依法治理。當前,隨著市場經濟的全面建立,各種文化思潮多樣性,人們的價值觀多元化,面對這種新形勢,要治理社會、管理鄉村,光靠教育、僅靠自覺肯定不行,必須依法治理。復雜的矛盾需要依法治理。在調研中,無論經濟條件好的武安市淑村鎮,還是中等水平的永年縣南沿村鎮,或是東部地區的臨漳縣章里集鄉,都談到一個共同的問題,就是目前鄉鎮最難纏的一項工作——矛盾化解、信訪維穩。據了解,這也是全市19個縣(市)區195個鄉鎮共同的難題。這其中有鄰里糾紛,也有干群矛盾,還有涉法涉訴。這些矛盾怎么化解,這些問題如何解決,唯有依法治理。繁重的任務需要依法治理。鄉鎮雖小,但作為最基層的政府,無論是發展經濟、改善民生,還是傳播文化、保護生態等,上級的各項政策都需要落實;無論是社會保障、創業就業,還是上學就醫、惠農政策,群眾的各項服務都需要完成,作為“上面千條線,下面一根針”的關口,要圓滿完成這些任務,首先要靠一整套的制度規則,這個制度規則就是法律。必須依靠法治的推行,否則基層的工作無法完成。

第三,依法治鄉是干群的迫切要求,這是“真聲音”。在調研中,通過與鄉村干部群眾座談,大家有一個共同的呼聲:一方面,隨著社會的進步,人民群眾更加期盼公平正義、盼望社會尊重、希望良好服務,消除不和諧、不公平、不滿意的問題。群眾的期盼怎么實現,只能依法治理;另一方面,隨著時代的發展,鄉村干部出現了“老辦法不管用、新辦法不會用、硬辦法不能用”的困惑,導致不想干、不會干、不敢干的局面。干部的困惑怎么解決,必須實施依法治理,否則干群的呼聲不會答應。

看現狀——三大困惑

依法治鄉難在哪?要推進依法治理,首先要弄清影響推進依法治理的困惑。通過深入鄉鎮村調查了解,當前在鄉鎮制約依法治理的因素至少有“三大不適應”:

(一)傳統觀念的影響:人民群眾依法維權與依法履行義務的不適應。隨著社會的進步,特別是當前國家全面依法治國的推進,人民群眾的法制意識越來越強,特別是用法律武器維護自己合法權利的意識更強。但受傳統觀念的影響,在農村仍然表現出三個不適應:一是法制意識的增強與文化素質不高的不適應。農村群眾的法制意識雖然逐步增強,但是長期以來形成的低文化、低素質的現象并沒有改變,導致少數群眾用“雙重標準”提要求,維護自己權利時講法律,執行國家政策或履行義務時不講法律,甚至不講道理。在調研中,臨漳縣東屯村、永年縣孫李街都有反映,在本村有個別群眾就是這樣,甚至武安市白沙村有時也有這種現象。二是法制意識的增強與法律知識缺乏的不適應。在農村,真正懂法知法的還不太多,有相當一部分群眾不懂法、不知法,甚至干了違法的事還不知道。據調查,全市每年發生的糾紛、案件中,有21%是因為當事人不懂法而為之。三是法制意識的增強與維權方式欠妥的不適應。現階段農村群眾“信訪不信法、信上不信下”的思想還客觀存在,比如鄰里宅基地糾紛,甚至經濟糾紛,群眾不是找法院,而是到政府上訪,甚至到政府鬧訪。當然調處化解矛盾是鄉村的職責,有民事調處、行政調處、依法調處三種方式,但有的法院已經判決了,因為沒有達到他們的要求或目的,仍然上訪鬧訪,用不恰當的方式來維權,甚至有的用違法的方式。據了解,十八大后,各地尤其是我市鄉村進京赴省上訪明顯下降,有的甚至下降了60%以上,但全市19個縣(市)區,每個縣都或多或少存在“信訪不信法、信上不信下”的現象,嚴重影響了對涉法涉訴問題的處理。

(二)主體資格的缺失:鄉鎮本身承擔責任與能夠行使職權的不適應。“芝麻大的官,巴掌大的權,天大的責任”,這是對當前鄉鎮的真實寫照,導致鄉鎮這個依法治理的“主體”呈現“權力空殼化,責任無限化”。為什么出現這種局面:一是鄉鎮的特殊位置。在我國管理體制中,鄉鎮政府是處于最基層的一級政府,是直接與群眾打交道的政府。“上面千條線,下面一根針”,對鄉鎮來講,無論哪個部門,無論哪個行業,要把政策傳導到農村,都必須對口到鄉鎮,要求“鄉鎮黨委政府一把手負總責”,這就要求鄉鎮都要安排,都要承擔責任,這就是“無限大的責任”。二是鄉鎮的特殊職能。按理說,鄉鎮要承擔這么多的責任,就應該負有更多的職能。但目前鄉鎮是在計劃經濟條件下建立的,隨著改革的深入,現行法律賦予鄉鎮的權力十分有限,真正能夠行使執法權、治理權的基層站所都不歸鄉鎮管(據調查,全市195個鄉鎮,95%的鄉鎮對基層站所沒有管理權)。對于轄區內的行政事務,鄉鎮又應全面負責,導致雖然鄉鎮不具有行政執法主體資格,卻總是被推到最前線,引發“不能管也要管”,甚至出現越權執法、違法執法的尷尬局面。三是鄉鎮的特殊體系。目前,鄉鎮存在政府行政權和村民自治權兩種運行體系,受諸多因素的影響,行政權和自治權之間有交錯混淆。尤其是《村民組織法》規定,鄉村關系是一種指導和被指導的關系,不是行政上的領導關系。村委會應當協助鄉鎮開展工作,但是沒有規定協助的方式、內容和范圍,具體操作中容易導致推諉扯皮、落實不好、指導不力。

(三)保障手段的不力:執法部門現實情況與當前面臨形勢的不適應。依法治鄉離開了執法機關這個有力“武器”,就是一句空話。但現實情況下,在執法機關中至少存在三個問題,影響了依法治理的推進。一是力量的薄弱。推進依法治理,須有足夠的執法力量。但實際情況是,基層執法力量還比較薄弱,全市195個鄉鎮雖然都有基層派出所,但每個派出所的正式干警大都在2—5人之間,有的甚至更少;雖然實現了基層法庭全覆蓋,但每個法庭也就1-2名干警。這對一個幾萬人口的鄉鎮來說,遠遠滿足不了辦案的需要,更與全面推進依法治理的大形勢不相適應。二是環境的制約。按理說,隨著依法治理力度的加大,執法機關更應該大膽執法、有力執法、主動執法。但在現實中,怕得罪人的心理,使個別執法人員受“行政領導干預辦案”的影響,不想辦案,能推就推;怕擔責任的心里,個別執法人員受“辦案責任終身追究”的影響,不敢辦案,能拖就拖;怕找麻煩的心理,個別執法人員受“群眾無理上訪”的影響,不愿辦案,能躲就躲。三是監督的缺失。由于監督機制不健全,監督追究不到位,導致對不作為的監督不力、對亂作為的監督缺失,造成依法治理在基層推行更難。

深思考——幾點建議

怎么樣依法治鄉?必須針對存在的困惑,結合鄉村工作實際,轉變傳統觀念、建強主體資格、抓好保障關鍵,探索一條適合鄉村實際的依法治理路子。

第一,轉變傳統觀念:加大普法宣傳力度,夯實思想基礎。觀念決定思維,思維決定行動。要推進依法治理,必須打破傳統思維。為此,要加大“三個力度”:一是加大農村群眾的普法力度。探索村級法制輔導員制度,每村明確一名或幾名法制輔導員,解決有人普法的問題;探索村級分級普法機制,定期在村民代表、黨員代表、能人大戶、致富能手中開展普法,解決有人參與的問題;探索村級法制宣傳形式,把普法與農技培訓、政策宣傳、便民服務相結合,解決有人愿學的問題。二是加大鄉村干部的培訓力度。落實定期培訓制度,每半年對鄉村干部進行一次法律知識培訓,帶頭學法、懂法、用法,真正使鄉村干部“有能力”;落實考核法治機制,把鄉村干部依法行政情況作為對干部考核的重要內容,與評優晉先掛鉤,每半年述職時要有專項內容,真正使鄉村干部“有動力”;落實年終測評辦法,組織黨員群眾代表對鄉村干部依法行政情況進行民主測評,評出好中差,真正使鄉村干部“有壓力”。三是加大社會氛圍的營造力度。要開展法律進學校、進課本、進考卷活動,使每個人從小就接受法律教育、培養法制意識;要開展法律進社區、進企業、進農家活動,使法律知識真正實現無縫隙全覆蓋;要開展法律進商場、進醫院、進飯店活動,使法律滲透到人們生活的每個細節,真正在全社會營造“處處有法律、時時有法治”的濃厚氛圍。

第二,建強主體資格:強化鄉鎮行政職能,完善工作機制。法定職責必須為,法無授權不可為。要推進依法治理,必須建強主體資格。為此,要處理好“三個關系”:一是處理好“鄉鎮政府”與“基層站所”的關系,重點抓好“一增一減”。一方面,要使鄉鎮對轄區內的行政事務全面負責,推進依法治理,根據十八屆四中全會《決定》中“根據不同層級政府的事權和職能,按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則,合理配置執法力量”和“大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類”的要求,探索基層站所歸口鄉鎮或取消基層站所,適當增加鄉鎮政府執法主體資格的路子,真正建設鄉鎮“法治政府”,這就是“一增”。另一方面,要適應形勢發展的要求,更好服務群眾,按照《決定》中“推進社會治理體制創新和法律制度建設”的要求,把“發展經濟、公共服務、社會工作”等職能,逐步由鄉鎮政府轉交給社會組織,真正使鄉鎮騰出更多的精力成為“服務型”政府,這就是“一減”。為此,要干好“三件事”:①明確法治依據。將法律法規、部門規定、規范性文件等 ,需要鄉鎮執行的條款收集整理、歸類匯總,根據要求,逐條明確標準,逐項落實崗位,逐個落實人員。②完善法治機制。在鄉鎮政府設立公職律師,參與決策論證,防范法律風險;完善重大行政事項公示制度,規范鄉鎮行政執法行為。③強化法治監督。聘請社會各界人士擔任鄉鎮依法行政監督員,定期組織評議活動,推動鄉鎮依法治理有效落實。二是處理好“行政權”與“自治權”的關系,重點做好“一保一助”。鄉鎮行政權與村民自治權并不是兩個相互孤立的運行體系,只要處理得當,可以相輔相成,促進依法治理。“一保”,就是鄉鎮政府行政權要對村民自治權起好“保障作用”,重點是指導好村民自治行為,糾正好自治中的違法行為,解決好自治中的困難。“一助”,就是村委會要切實協助好鄉鎮行政權運行,尤其在維護農村穩定、搞好基層服務、強化社會治理上,要發揮好協助作用。為此,要抓好“三制度”。 ①定期匯報制。村委會要定期向鄉鎮政府匯報村民自治情況,以便鄉鎮及時指導村民開展自治,解決村民自治中的困難和問題。②定期走訪制。鄉鎮政府要定期深入到村走訪村民,及時發現村民自治中的違法行為,及時予以糾正,保證村民自治不走偏。③定期調度制。鄉鎮政府要定期調度村委會,了解村委會在協助鄉鎮行政權中作用的發揮,真正使鄉鎮依法行政落到實處。三是處理好“依法治理”與“為民服務”的關系,重點建好“一站一室”。既要讓人民群眾享受公平正義,又要為廣大村民提供更多服務,這是各級政府的責任和義務。鄉鎮政府要依法建好鄉鎮便民服務站,重點是整合鄉鎮計生、工商、民政、社保醫保、土地管理等服務職能,組建便民服務中心,實行集中辦公,一站式服務。村委會要在村民自治下組建村便民服務室,實行“輪流坐班制”,每天明確專人坐班,為群眾提供代辦、幫辦服務,切實解決政策惠民“最后一公里”的問題。為此,要搞好“三個一”:①一個好體制,要實現法治與服務的有機統一,最主要的是要有一個好的運行體系,解決有法辦事的問題。比如武安市探索出的“一制三化”,臨漳縣提出的“便民服務、矛盾調處、村民自治、教育引導、治安防范、安全防范、社會保障、干部管理”八大治理體系等等。②一個好隊伍,真正建立一支能夠為民服務的鄉村干部隊伍,解決有人辦事的問題。③一個好陣地,明確一處集中辦公的場所,解決有地辦事的問題。

第三,抓好保障關鍵:打造過硬執法機關,筑牢核心力量。打鐵還需自身硬,繡花要得手綿巧。要推進依法治理,執法機關首先得過硬。為此,要做到“四個過硬”:一是力量過硬。就是要通過加大公安、法院、司法等機關公務員考錄力度,增加執法機關力量;通過在市縣政法機關開展“下基層大輪崗”等活動,充實鄉鎮基層執法力量。二是作風過硬。通過加強對執法人員的思想教育,使執法人員樹立正確的執法觀,真正主動執法、敢于執法、依法執法。三是能力過硬。定期開展執法業務培訓、執法技能大比武、業務知識競賽等活動,真正使每名執法人員都會執法、能執法、善執法。四是監督過硬。組建專門的監督隊伍,建立完善的監督機制,一方面加大對不作為的監督,另一方面加大對亂作為的監督,真正解決不敢辦案、不想辦案、不愿辦案的問題。

在全面依法治國大背景下,在當前社會發展新形勢下,依法治理勢在必行,依法治鄉面臨困難,但是只要打破傳統觀念,建強主體資格,抓好保障關鍵,依法治國戰略在鄉鎮就一定能夠取得實實在在的效果。


課題調研人:李志剛  李雪明  李彥群  張  靜  柴華杰  杜鈺珊

            張文濤  陳  峰  張玉玲  張太平  楊現軍


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