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信息不完全視角下我國食品安全監管的對策選擇

點擊數:11042019-06-17 10:30:04 來源: 邯鄲市委黨校 市行政學院 單永旭

信息不完全視角下我國食品安全監管的對

永旭

食品安全事關民眾生活和身心健康,是人民美好生活需要的重要組成內容,也是當前發展不平衡不充分的一個具體表現。引發食品安全問題的因素很多,本文在此僅從信息不對稱角度對造成我國食品安全的原因和對策進行分析,意在強調,強化食品安全監管不能局限于對食品市場的簡單管制,而應根據信息不完全的內在機理,充分利用市場機制,因應施策,切實提高食品安全監管的效果。

一、信息不完全理論與食品安全監管

從根源上講,在市場經濟條件下,之所以需要進行食品安全監管,是由信息不完全引起的。信息不完全理論起源于美國管理學家西蒙的人類有限理性思想,是指由于信息獲取渠道限制、成本制約和信息因子的復雜性,人們在開展經濟活動、進行經濟決策和市場交易過程中,很難獲取有關的完備信息。這種信息不完全性,使得人們難以做出最優決策和選擇,造成市場不能完全按照價格引導實現均衡有效運行,這是導致市場失靈,需要對市場進行外部干預和監管的基本原因。

具體到食品安全領域,這種信息不完全主要表現為兩個方面:一是就食品經營者而言,對生產投入要素存在的有害有毒物質有可能并不清楚,因此,無意中會導致非安全性食品的產生。二是就消費者而言,對準備選購的食品是否安全,同樣不能確切認知。國外學者尼爾遜曾根據消費者獲取商品質量信息的程度,將商品由低到高分為搜尋品、經驗品與信用品。其中搜尋品的質量,消費者購買之前就可以知道,如服裝;經驗品的質量只有在消費之后才能知曉,如食品的口感口味;而信用品就是在消費之后也難以判斷它的質量。由于食品是否安全,食品的農藥殘留量、重金屬含量、菌類總數、營養含量、是否含有抗生素和激素等,很難從它的外觀進行判斷,甚至消費之后也不能馬上產生顯性危害,因此,相對于其他商品,消費者對食品更具有信息的非完全性。

食品信息的不完全性,首先導致了安全優質食品供給的逆向激勵。因為在市場經濟中,優質安全的食品往往生產成本較高,相應在價格上也要高于平均水平,而在消費者不能確知食品安全品質的情況下,經營者往往傾向于選擇平均價格的食品,此即為經濟學中所說的“檸檬效應”。這種效應的存在,使得優質安全食品依靠價格調節無法實現有效出清,迫于成本壓力,經營者就會提供價低質次的食品。其次催生了道德風險。食品經營者為獲取高額利潤會利用消費者信息不完全這個特點,故意在食品經營中摻雜使假,以次充好,甚至添加有毒有害的物質,損害消費者利益。

食品信息的不完全性,進而決定了單純依靠市場調節,并不能保障食品的安全性,從而為食品安全監管提出了要求。這其中,無疑需要對食品經營的市場準入進行行政認證,特別是要對故意提供有害食品的經營者進行強制制裁。同時,從信息不安全下食品市場調節失靈的機理看,也需要采取能動的因應對策,克服信息不完全所帶來的不足,這包括政府或第三方組織加強對食品投入要素有害物質的風險識別評估研究,并對評估甄別出的有害投入物通過信息平臺向社會特別是食品經營者發布,最大限度消除經營者因信息不完全造成的非安全食品供給;針對食品消費者的信息不完全,應采取多種方法強化食品安全的市場相融激勵,包括增加食品安全質量的透明度,創設條件形成食品的優質優價機制等,克服市場對優質安全食品供給激勵的不足。

二、目前我國食品安全問題的成因分析

近年來,由于黨和政府對食品安全監管持續重視,我國食品安全監管出現了持續向好的局面,食品安全質量得到了明顯提高。但是,長期以來存在的食品生產不講規范、食品違法生產經營屢禁不止、食品監管效果不佳等現象仍然沒有得到根本扭轉,同時隨著互聯網的普及,有關食品安全質量虛假信息和網絡謠言充斥流布,成為近些年困擾消費者健康消費的一個重要因素,極大影響了消費者的食品安全滿意度。根據2017年由中國食品安全報、江南大學和社科院聯合發布的《中國食品安全現狀研究報告》,2012、2014、2016和2017年,公眾食品安全的調查滿意度分別為64.26%、53.12%、54.55%和58.03%,總體上處在一種低水平徘徊的狀態,說明公眾對目前我國的食品安全狀況仍然信心不足和缺乏信任。之所以造成這種現象,除歷史原因外,很重要的一個方面,就是沒能根據食品信息不完全的特點,借助市場作用,形成因應自洽的監管機制。

1、政府監管手段缺少市場相融性激勵

在食品安全監管上,政府手段無疑具有行政強制性,但是這并不排除激勵性手段的運用。這是因為,在市場經濟下,食品經營者作為一個盈利主體,其是否服從政府的監管,關鍵看服從監管是不是有利于滿足他的盈利動機。如上文所述,在信息不完全的條件下,市場本身就存在著推使食品經營者提供低質食品的傾向,極易誘發經營者的道德風險。單是行政強制,就與食品經營者的這種尋利動機發生了直接沖突,經營者為此會設法逃避監管,這就增大了監管的難度和成本。因此,要使食品安全監管取得良好成效,除嚴格行政執法處置之外,還應采取與監管對象的相融性措施,從而贏得監管對象的主動配合。而目前我國政府在食品監管手段的運用上,對于這種內在的激勵性要求并沒有足夠重視,片面注重事后的檢查處置,盡管投入了較多的人力物力,實際效果并不理想。

2、監管信息不通暢不透明

食品安全監管問題根源于經營者和消費者的信息不完全,因此暢通食品安全信息,對于提高食品安全質量、改進監管效率、防止謠言滋生蔓延,意義十分重大。但是從我國目前現狀看,相關建設存在著嚴重不足。一是缺少一個官方或經國家食品安全監管部門授權的第三方有權威的信息統一發布平臺。目前廣大消費者,對于食品的有毒有害因素、食品安全狀況等十分關切,但是由于這些信息散布于眾多渠道,缺少一個統一權威的信息平臺,導致信息找尋困難,魚龍混雜,常有不實消息甚至謠言混雜其中,真假難辨,不僅無助于減少食品安全信息的不完全性,反而增大了消費者的困惑,強化了食品安全的難以認知性。二是食品標識、說明不清晰,游離于消費者的認知需要。如蜂蜜,消費者最關注的是蜂蜜含量以及添加劑使用,但其中標識的卻是蛋白質、碳水化合物等占比,這些占比和蜂蜜含量等是什么關系?消費者往往是一頭霧水。三是政府對消費者的食品安全關切缺少積極回應。如轉基因食品安全問題,盡管廣大公眾十分關注,但除了社會上有各種觀點外,政府始終沒能給出一個正面的詳實解答。四是對于查處的食品安全案件,官方給出的更多是案件數字,至于哪些安全問題應該引起消費者以及經營者的注意,與此相關的消息卻少有披露,因此,并不能起到對消費者安全選購消費予以提示引導,對經營者合法合規經營予以誡勉警示的作用。

3、監管主體中社會力量參與不夠

充分借助社會力量,發現食品存在的安全問題,這是破解食品安全信息不完全的一個重要途徑。但就我國目前的食品安全監管而言,社會力量無論從制度設計還是從現實看,均沒有得到應有的重視。比如立法上,雖然我國《食品安全法》規定,作為社會組織的行業協會應該加強行業自律,按照章程建立健全行業規范和獎懲機制,消費者協會和其他消費者組織可以對食品經營者進行依法監督,卻只停留在應然層面,此外并無激勵條款和法律責任規定。《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定,經營者提供的商品或者服務如果存在缺陷,侵害眾多不特定消費者合法權益的,中消協及省級消協可向法院起訴。原告在消費民事公益訴訟中,請求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險賠禮道歉等民事責任的,人民法院可予支持然而該司法解釋并沒有明確可以請求賠償,同時把消協僅限定為中國和省消協,這就排除了其他消協的訴訟權利,而且以行政級別進行界定,也違背了消協作為民間組織的特性。就公眾個人來講,雖然規定了對公眾舉報食品經營者危害食品安全的行為進行保護和獎勵,但如何獎勵卻沒有進行具體規定;對于受害的消費者,雖然規定“可以向生產者或者經營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金”,并且規定生產經營者實行“首負責任制,先行賠償”,但卻沒有明確由誰來進行危害舉證,按照民法的一般通則,則只能適用于誰起訴、誰舉證。由于消費者缺少食品的完全信息,常常造成舉證難問題,從而增大了訴訟的障礙。此外,對于消費者能否進行集體訴訟,現行法律并沒有作出規定。

三、完善我國食品安全監管的對策選擇

1、建立以政府為主導、社會充分參與的多元監管體制

建立以政府為主導、社會充分參與的食品安全監管體制,是做好食品安全監管的主體構架。鑒于當前社會力量參與不足,應突出有關制度予以完善。

1)充分發揮行業協會、消費者協會、新聞媒體等社會組織食品安全的監管作用。圍繞食品安全,要賦予行業協會對行業進行規范自律、消費者協會維護消費者權益、新聞媒體進行輿論監督的職責。同時,由于這些組織設立和運行所需要的資金主要來自政府和社會,而政府和社會之所以給與資金支持,就是為了讓他們代理自己實現既定的公益宗旨,其間就存在著一個委托和授信的關系。因此為落實委托人的權益,維護社會公共利益,對這些社會組織的履責行為必須加強法律約束,明確其行為后果的法律責任。同時也要采取激勵措施,保障這些社會組織的合法權益,加強對媒體機構和媒體人輿論監督活動的權利保護,制定針對這些社會組織的公益貢獻獎勵政策。另外,要正確認識職業打假機構和個人對食品安全的促進作用,通過立法,確認、維護和規范他們的職業打假活動。

2)推動廣大群眾充分參與食品安全監管。一是參與有關立法討論和聽證。目前發達國家十分注重公眾對食品安全立法的參與,如美國規定,食品安全立法必須在公眾的意見內制定。日本規定,在食品安全立法中,立法機構必須說明公眾意見采納與否的原因。就我國而言,當前立法機構應擴大有關法律制定和修訂的信息公開,讓人們充分了解其間的意圖、難點,激發人民群眾的主動參與熱情,同時要組織召開有關聽證會。對于群眾的意見,可以借鑒日本的有關規定,說明采納與否的具體緣由。要積極發揮民間人士的作用,組織有關的大學知名教授、社會組織知名人士等進入立法機構,參與具體的立法制定和修訂。二是依法維護消費者食品消費的損害賠償權和賠償訴訟請求,允許個人代理同一集體受害者開展公益訴訟。針對消費者損害賠償訴訟中存在的檢測難、取證難問題,國家應立法要求政府和第三方檢測機構提供公益檢測服務,同時,變革民事訴訟中誰起訴、誰舉證的原則,建立舉證倒置制度,減輕消費者在食品安全賠償中的舉證責任。三是讓廣大群眾充分參與政府監管執法的問責監督,落實群眾的問責權。

2、加強與市場相融的激勵性監管手段運用

針對市場經濟中信息不完全下的食品安全監管要求,在進一步加大行政嚴格執法的同時,還應注重激勵性監管措施的運用。

1)建立健全食品安全追溯制度。食品安全追溯制度是針對食品安全,食品生產、加工、流通、運輸、餐飲服務全程各環節的經營者,將食品生產銷售過程中可能影響到食品質量安全的信息進行如實詳細記錄、保存和向消費者公開,對食品進行編碼標識的制度。采用這一制度,不僅便于查清各環節食品經營者的安全責任,降低監管成本,而且方便消費者對食品安全事先進行信息查驗,減少消費者對食品的信息不完全性,增強經營者改進食品安全質量的市場內生監督和激勵。但是,這種制度并不能使食品經營者參與對上游環節食品質量的監督。為此,在食品安全可追溯制度基礎上,建議增加食品安全連帶責任制度。運用該制度,食品各環節的經營者不僅要對自己的經營行為負責,不能直接破壞食品安全質量,而且對參與有安全問題的產品經營同樣承擔連帶責任。通過這樣的制度設計,有利于促使經營者必須要加強對上游食品安全質量檢測,使食品經營各環節形成一個下游對上游環環相扣的內生監督機制。

2)推行食品安全風險關鍵控制點制度(HACCP)。食品安全風險關鍵控制點制度是當今國際一種嶄新的食品安全監管制度。該制度要求監管部門在危險分析的基礎上,確定各類食品生產、加工、銷售、運輸和餐飲服務影響食品安全的關鍵環節,由監管人員與食品經營者相互溝通,幫助指導經營者建立內部規范和管理體系,最大限度地使食品接近“零缺陷”的一種外部監管和內部管理相融合的制度。食品安全風險關鍵控制點制度是由食品經營者自愿參與的。由于該制度屬于事中防控,有利于減少食品安全事件的發生和由此導致的事后被動處置,同時由于該制度是建立在科學分析基礎之上的,通過抓住風險關鍵點,也有利于經營者降低食品安全質量成本,因此不失為一種具有激勵效應的食品安全監管制度。

3)建立系統的食品安全支持制度。包括積極開展對經營者食品安全法律、道德、技術和管理培訓,協同經營者開展重大食品安全技術攻關,采用稅收優惠政策支持經營者改進食品安全技術,指導經營者進行食品質量管理體系認證等。

4)設立綠色安全食品經銷網點。通過設置綠色安全食品經銷的標準門檻,實行食品優質優價,以及加強對這類網點的嚴格監測,盡可能減除食品信息不完全所帶來的消費者安全認知困難,保障食品的安全消費。

3、暢通規范食品安全信息發布

1)組建具有權威影響力的官方或第三方信息平臺。本著集中發布、及時提供和方便服務的原則,平臺要集合政府、經營者和廣大群眾所關心的各類信息,比如監管政策、監管法規、食品風險因素、食品安全技術、食品安全現狀、食品案件查處、熱點關注以及食品安全知識等,各類信息分門別類,方便人們進行網上查詢。針對最新的情況變化,各類信息要及時更新。同時為了維護各界對平臺的信賴,各種信息要確保真實,要嚴禁不實信息或缺少客觀依據的信息摻雜其中。要充分發揮平臺的認知疏導職能,對于社會上產生的食品安全謠言要盡快澄清,對于人們食品消費中存在的安全疑惑,要通過專家或官方發文,進行事實求是的解答。

2)規范食品標識說明和廣告宣傳。在食品標識說明上,要盡可能使用讓消費者可接受看得懂的描述,對調制品,要明確各類調制物質及含量。對于欺騙誘導消費者選擇購買的虛假說明、虛假廣告,一經查實,要嚴厲查處。

此外,針對社會上經常出現的食品安全謠言,除通過立法,制定有關謠言管治制度,對謠言進行正面澄清外,有關部門應及時查找謠言源頭和起因,對惡意謠言發布者依規予以懲處,并對查處的結果向社會公開。

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